以城市商业银行(下称“城商行”)、农村商业银行(下称“农商行”)和农村信用合作社(下称“农信社”)为代表的中小银行机构是支持小微企业发展的主力军。目前，全国中小银行共4005家，资产规模近80万亿元，约占整个银行业规模的四分之一，在服务基层居民、小微企业、个体工商户等领域发挥着不可替代的作用。然而在近年来经济下行、利率市场化改革和金融强监管的背景下，中小银行的经营管理和公司治理逐渐暴露出一些问题，出现不良率上升、资产负债结构失衡等现象。2020年年初暴发的新冠肺炎疫情更是对中小银行的盈利能力、资产质量和资本充足率造成明显冲击，中小银行发展全面承压，渐入困局。

疫情冲击下中小银行风险凸显

新冠肺炎疫情冲击下，中小银行利润空间受到挤压，信用风险和流动性风险上升，不良贷款处置和资本消耗压力增大，各项监管指标恶化。对比中小银行2019年末和2020年第一季度数据，城商行和农商行的资本充足率由12.70%和13.13%分别下降至12.65%和12.81%，净息差分别下降9个基点和37个基点;拨备覆盖率持续下降，由153.96%和128.16%下降至149.89%和121.76%，与全行业190%以上的拨备覆盖率水平形成鲜明对比，不良贷款率则分别上升13个基点和19个基点，而同期国有大行和股份制银行的不良贷款率基本保持稳定。

从流动性视角来看，城商行和农商行的流动性紧张问题长期存在，包商银行、锦州银行、恒丰银行以及甘肃银行被接管处置等风险事件不断显现，除公司治理等因素外，其背后映射出近年来一些中小银行在负债端进行激进式扩张，在资产端则通过影子银行类业务实现“出表”，依靠期限利差和短期规模效益，自身的资产负债管理能力不足，长期资产持有较多，变现难度大，同业负债占比过大，一旦面临政策或市场的调整或突发状况，中小银行则承受较大的资产缩表压力。疫情的冲击加速了流动性风险暴露，各项经营指标的恶化及信用评级的降低，也使得中小银行获得国家政策资金支持和同业融资难度加大，进一步陷入危机困局。

从资本补充层面看，中小银行资本补充问题较为普遍，面临内源性和外源性的双重压力。在疫情冲击下，面对国有大行和股份制银行的竞争压力，中小银行通过利润累积实现内源性资本补充较为困难。从外源性融资来看，上市银行和非上市银行的资本补充渠道和工具有较大不同，而中小银行中非上市银行占绝大部分，资本补充途径受限严重;优先股、二级资本债、永续债等资本补充工具和审批流程较长，未能及时满足中小银行补充资本的迫切需要，易使中小银行错失自身发展的时间窗口;部分中小银行股东缺乏持续出资能力，符合监管要求的潜在合意股东较少，而且还会面临股东资质和股权比例的双重限制，导致中小银行的资本金难以有效应对新冠肺炎疫情等突发事件的冲击。

从公司治理视角看，当前中小银行的治理难题表现在三个方面：一是股东资质难以穿透审查，部分股东通过资质造假、代持股份、违规筹资等方式入股以谋求主导经营和内部控制权;二是对关联交易的管控不足，对于关联方和关联交易的认定口径尚未统一，而且关联方式不断翻新，中小银行未能及时健全关联交易管理制度以实现机构内部的穿透式监管;三是股权质押管理存在乱象，中小银行的股东以民企为主，股东高比例质押股权不仅会影响中小银行经营稳定性，还会对股东表决权产生负面影响。

深化中小银行改革和规范发展

为了帮助中小银行、小微企业平稳渡过疫情，国务院常务会议、人民银行和银保监会出台了一系列支持政策，包括金融系统全年向各类企业合理让利1.5万亿元、新增专项债补充中小银行资本金、定向降准、提供再贷款再贴现精准支持等举措。

为进一步深化中小银行改革，提升服务小微质效，应对疫情冲击，建议着力采取以下几项措施。

坚持“立足本地、服务基层”的市场定位

中小银行必须回归本源，聚焦主业，服务对象主体还是要以域内三农、民营企业和小微企业为主，深耕本地业务和客户资源，提供差异化、特色化产品服务，增强客户好感度和黏性，避免进行频繁且不合理的资本运作，不盲目追求总资产负债规模的扩张。此次疫情给中小银行带来了新的发展机遇和发展导向，由于疫情期间线下网点业务开展受到阻碍，线上无接触服务的观念开始深入人心，因此要推动中小银行进行线上经营和数字化运作，给予本地客户群体更好、更便捷的服务体验，同时也更有利于普惠金融业务的发展。

厘清中小银行资本不足的原因，提高资本补充工具的审批效率

中小银行资本不足的主要原因之一是盲目进行业务扩张和跨域经营，导致业务亏损和盈利能力变差，因此要将补充资本和厘清资本不足原因相结合，避免盲目补资本进而出现逆向选择问题。目前，二级资本债、可转债和永续债等外源性资本补充工具的审批发行已经常态化，但是审批流程仍然较慢，需经地方和中央的双层审批，整体时间很有可能达到半年及以上，因此建议进一步简化这些资本补充工具的审批流程，明晰不同类型中小银行的差异化审核发行渠道，使得真正合规经营的中小银行可以快速补充资本金，以谋求自身发展。监管机构还应转变被动受理审批材料的角色，主动与各地中小银行加强监管互动与沟通交流，针对合规经营的中小银行，主动提供审批发行资本补充工具的便利条件鼓励其发展。此外，为缓解疫情冲击，可考虑支持中小银行发行纾困专项债，快速审批下达，并减免一定的税收款项，用于中小银行处置不良或补充拨备。

着力拓宽中小银行融资渠道

一是加快和扩大不良资产证券化和不良贷款转让的试点工作。逐步将更多的城商行和农商行纳入现行第三次不良资产证券化试点工作，在提高银行资本充足率的同时，加快银行资产周转，提高资产流动性。探索开展银行不良资产跨境转让试点工作，适度引进外资参与不良资产处置，并推出个人不良贷款转让试点，试点单位从国有大行和股份制银行逐步扩展至中小银行。

二是发行地方政府专项债券。2020年7月1日，国务院常务会议指出允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资金并化解相关风险，额度初步拟定为2000亿元。各地应对域内参与此次专项债券注资的中小银行进行摸底排查，坚持救急而非兜底的原则，根据银行具体的风险情况和处置需要制定额度分配方案、收益与融资平衡方案以及利润回报条款。无论是通过外源性资本补充工具方式，还是通过国资股东入股中小银行，都要压实地方政府属地责任，注重过程监管和资金使用监管，建立专项债券监控机制，对接各地方政府债务管理信息系统，确保资金合法合规运用，探索建立提前还款机制和退出机制。

持续完善中小银行的公司治理体系

一是加强股东管理与资本补充压力间的协调，加快推进股权集中托管等工作，严格审查股东资质，建立股东动态监测机制，并持续加大清理整治力度，对股东股权违法违规乱象保持高压态势，持续完善公司治理架构。二是进一步优化股权结构，努力实现股权结构的多元化和分散化，并深化地方政府和国资改革，由直接行政干预逐渐转化为出资管理人角色，把部分银行的治理架构重新理顺。三是要加强关联交易监管，推动关联方和关联交易统一认定标准的出台，并加强内控和问责机制，避免出现隐性担保等违规行为。四是要提升董事会的独立性和监事会的权威性，通过信息披露、外部审计等手段形成良性的监督机制。五是完善中小银行风险管理体系建设，尤其针对流动性风险，要建立风险预警机制，进行前瞻性压力测试并制定应对预案。

改进银行考核办法，提高监管机构对中小银行的风险容忍度

在经济下行、疫情影响持续的严峻形势下，监管部门要进一步提高对中小银行风险的容忍度，减轻监管硬指标压力，改进当前过多、过细的比例考核，完善考核机制，强化激励机制。一是在贷款风险分类和适度延期方面给予银行一定的自主权，在保证流动性合理充裕的基础上，尽量平滑信用风险的周期性波动。二是将落实小微企业授信与不良容忍制度有机结合，制定免责认定流程，合理增加信用贷款。三是尽快出台“商业银行小微企业金融服务监管评价办法”，完善对小微、普惠金融服务的激励约束机制，银行的内控标准也要进行差异化区别对待。

加强政策性银行、国有大型银行同中小银行的合作

近年来，部分中小银行面临政策性任务和监管硬指标考核，在一定程度上影响了中小银行正常的商业运作和盈利能力。从商业可持续原则来看，提高盈利能力仍然是中小银行商业化经营的前提。建议从降低资金成本和提高风控水平两个角度深化政策性银行、国有大行同中小银行的合作，相关合作业务可共同计入三方业绩考核之中。合理统筹政策性任务与商业性经营，政策性银行可以投资中小银行，也可成为中小银行资金来源的批发行，降低中小银行的融资成本，进而合理拓宽普惠小微业务的盈利空间。鼓励国有大行发挥人才和风控优势，与中小银行在小微客户共享和风控交流方面深化合作。

加强金融基础设施建设，增强中小银行服务小微企业的能力

要大力加强金融基础设施建设，健全完善国家企业信用信息公示系统，构建小微企业和银行之间的信息中介机制，使中小银行获得平等的公共基础设施的准入待遇，便于中小银行挖掘小微企业的商业信用和进行及时的贷后管理。地方政府要建立域内重点支持行业和企业的数据库，并在一定程度上共享政府信用信息和社会信用信息。此外，鼓励中小银行加大金融科技投入与研发，运用大数据、云计算等技术优化审批风控、风险预警等和信贷业务紧密相关的系统设计，并深化与大型科技公司之间的合作，疏通并规范科技公司为中小银行提供数据服务的渠道，降低直接数据成本。

(作者：胡滨 范云朋‘中国社会科学院金融研究所，胡滨系副所长)